Nhận diện điểm nghẽn và giải pháp cho bất động sản nghỉ dưỡng

Nhận diện nút thắt và hệ lụy…

Gần đây phân khúc bất động sản (BĐS) du lịch nghỉ dưỡng đã có sự phát triển chóng mặt trên cả nước, cả về nguồn cung, cầu và giá cả. Với nhiều sản phẩm bất động sản cao cấp, như condotel, shophouse, shoptel, resort, homestay, farmstay, sự bùng nổ của phân khúc thị trường BĐS nghỉ dưỡng không chỉ đáp ứng nhu cầu nghỉ dưỡng, giải trí ngày càng cao của du khách, mà còn tạo thêm nhiều cơ hội kinh doanh hấp dẫn cho các nhà đầu tư thứ cấp và người dân, đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, là động lực quan trọng cho sự tăng trưởng của thị trường bất động sản nói chung.

Đặc biệt, bất động sản nghỉ dưỡng ngày càng đa dạng hóa với các hình thái mà thế giới đã phát triển, song ở Việt Nam vẫn chưa được định hình rõ ràng, cụ thể trong cả nhận thức và cơ sở pháp lý.

Nút thắt nổi bật cả trong pháp lý và trên thực tế quản lý bất động sản nghỉ dưỡng là: Theo quy định của pháp luật Đất đai hay pháp luật Kinh doanh bất động sản hiện hành thì không có các khái niệm riêng cho loại hình bất động sản du lịch, như Condotel, Shophouse, Resort villa, farmhouse… mà chỉ có khái niệm chung, đó là nhà, công trình xây dựng với mục đích thương mại, dịch vụ.

Vì vậy, một số địa phương đã chủ động xác định các BĐS du lịch đó là loại BĐS thuộc đất dự án xây dựng “nhà ở nhưng không hình thành đơn vị ở như một sáng tạo ngầm, tự phát, phù hợp thực tế địa phương, như kiểu “khoán chui nông nghiệp” trong những năm đầu của công cuộc Đổi mới ở nước ta. Hơn nữa, cụm từ “đất ở không hình thành đơn vị ở” được dẫn chiếu phía sau cụm từ “đất ở tại nông thôn” thực chất là thỏa thuận giữa lãnh đạo địa phương và nhà đầu tư, phù hợp với tình hình thực tế trong việc phát triển bất động sản du lịch tại địa phương. Cụm từ này nhằm hạn chế một số quyền với nhà đầu tư thứ cấp chứ không làm thay đổi bản chất “đất ở tại nông thôn” theo Luật Đất đai, tránh gây áp lực lên hạ tầng quy hoạch, mâu thuẫn với mục đích đầu tư ban đầu của các dự án là khu du lịch, nghỉ dưỡng.

Trên thực tế, một số dự án đã thu hút mạnh mẽ dòng vốn đầu tư, hoàn thành, nghiệm thu đi vào hoạt động, qua đó thúc đẩy tăng tốc độ và quy mô phát triển du lịch, dịch vụ, góp phần giải quyết việc làm, tăng thu ngân sách nhà nước như: Vinpearl Resort & Spa Long Beach Nha Trang (Công ty TNHH Vinpearl Bãi Dài), Golden Bay Cam Ranh (Tập đoàn Hưng Thịnh)...

Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, thuật ngữ không có trong luật hiện hành này đã và đang gây lúng túng trong quá trình thực hiện của cả chủ đầu tư, nhà đầu tư và chính quyền địa phương.

Tại một số dự án loại này đã đi vào hoạt động, các nhà đầu tư thứ cấp (khách hàng) mua sản phẩm bất động sản nghỉ dưỡng đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tài sản trên đất. Trong khi đó, một số khác như The Arena Cam Ranh, Movenpick Resort Cam Ranh… mặc dù dự án đã hoàn thành, được nghiệm thu phòng cháy chữa cháy, đưa vào sử dụng được vài năm, chủ đầu tư cũng đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tài sản trên đất, nhưng hiện nhà đầu tư thứ cấp vẫn “mòn mỏi” chờ được cấp “sổ đỏ”. Câu chuyện về vướng mắc trong cơ chế, tiền hậu bất nhất trong thực thi chính sách dẫn đến chậm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các nhà đầu tư thứ cấp cũng xảy ra ở nhiều địa phương khác như Quảng Ninh, Thanh Hóa, Bình Định, Ninh Thuận, Bà Rịa-Vũng Tàu, Kiên Giang…

Nhiều dự án đã hoàn thành, nghiệm thu và thực hiện xong mọi nghĩa vụ tài chính, đủ điều kiện đưa vào sử dụng… nhưng không được cấp sổ đỏ hoặc bị thu hồi sổ đỏ BĐS nghỉ dưỡng đã cấp cho chủ sở hữu… Đây là hành động sửa sai của hàng loạt địa phương khi Thanh tra Chính phủ kết luận việc cấp sổ đỏ có thời hạn ổn định lâu dài trên đất có mục đích sản xuất - kinh doanh - thương mại - dịch vụ là sai, gây thất thu ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, một số doanh nghiệp, chủ đầu tư gặp khó khăn hoặc phải nói dối trong việc thuyết phục khách hàng đầu tư, tiếp cận nguồn vốn tín dụng và thực thi thủ tục hành chính (như thủ tục xin cấp giấy phép xây dựng, nếu là nhà ở quy mô dưới 7 tầng và tổng diện tích sàn dưới 500m2 có quy hoạch chi tiết 1/500 đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì sẽ được miễn giấy phép xây dựng nhưng nếu là công trình bất động sản du lịch với các điều kiện tương tự về quy mô, diện tích sàn, quy hoạch 1/500 thì chủ đầu tư vẫn phải xin cấp Giấy phép xây dựng), cũng như học không được hưởng các chính sách ưu đãi về tiền thuê đất, tiền thuế dù đầu tư bất động sản du lịch là đầu tư lớn và có chu kỳ kinh doanh dài. Bản thân nhà đầu tư cá nhân cũng khó tiếp cận các nguồn vốn vay và thực hiện nghĩa vụ thanh toán theo các hợp đồng chuyển nhượng đã ký kết…

Ngoài ra, thực tế còn cho thấy, một số chủ đầu tư dự án cố tình lập lờ tính chất dự án, quảng cáo đánh tráo khái niệm “đất cho thuê 50 năm” với “đất ở vô thời hạn”…để thu hút nhà đầu tư, huy động vốn triển khai dự án và bán với giá cao, kiếm lời lớn, bỏ mặc nhà đầu tư và đổ lỗi cho bất cập về pháp lý, thâm chí đổ lỗi cho sự bất nhất của địa phương, nhà nước.

Về tổng thể, bất động sản du lịch nghỉ dưỡng hiện nay chủ yếu được điều chỉnh bởi hai hệ thống pháp luật là Luật Đất đai và Luật Kinh doanh bất động sản. Tuy nhiên, cả hai hệ thống luật này lại không có quy định cụ thể, rõ ràng về khái niệm, chế độ sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất hay cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở đối với loại hình bất động sản nghỉ dưỡng.

Trên thực tế, bất động sản du lịch nghỉ dưỡng chỉ được quy định tại văn bản dưới luật là Công văn số 703/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 14/2/2020 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc hướng dẫn chế độ sử dụng đất và việc chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng không phải nhà ở. Tuy vậy, văn bản này không phải là giấy khai sinh cho bất động sản du lịch, cũng không phải là phao cứu sinh cho loại hình bất động sản này, mà chỉ khiến hệ thống pháp luật thêm nặng nề, phức tạp, chồng chéo, không có tính khả thi để đưa vào thực tiễn. 

Lấy ví dụ, trong văn bản hướng dẫn áp dụng một số điều của Luật Du lịch 2017 và Luật Đất đai 2013  thì Bộ Tài nguyên và Môi trường đã gộp khái niệm Condotel vào loại hình cơ sở hữu trú căn hộ du lịch, theo đó, khái niệm này quy định “căn hộ du lịch là căn hộ có trang thiết bị, dịch vụ cần thiết phục vụ khách du lịch và khách có thể tự phục vụ trong thời gian lưu trú”. Đây là khái niệm về homestay thông thường, chỉ thể hiện căn hộ du lịch là căn hộ nhằm mục đích phục vụ khách du lịch, nếu đem định nghĩa này để làm khái niệm cho Condotel rõ ràng là không đầy đủ, không thể hiện được quyền sở hữu của chủ sở hữu căn hộ là cá nhân hay tổ chức đối với loại hình Condotel.

Thêm vào đó, nếu quy định căn hộ du lịch là loại cơ sở lưu trú du lịch tại Điều 48 Luật Du lịch 2017 thì chủ sở hữu căn hộ Condotel sẽ phải đáp ứng được điều kiện về kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch được quy định tại Điều 49 Luật Du lịch 2017 đó là phải có đăng ký kinh doanh. Đây là điều không thể đối với nhà đầu tư là cá nhân sở hữu căn hộ Condotel.

Ngoài ra, cũng chưa có định nghĩa, khái niệm rõ ràng, cụ thể đối với một số loại hình bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng, đa công năng khác như căn hộ văn phòng (Officetel), nhà phố thương mại (Shophouse), nhà phố du lịch (Shoptel) và các loại hình bất động sản nghỉ dưỡng khác.

Hơn nữa, chế độ sử dụng đất của loại hình bất động sản nghỉ dưỡng được Bộ Tài nguyên và Môi trường xác định là loại đất thương mại, dịch vụ có thời hạn sử dụng đất từ 50 năm đến 70 năm, tương tự như đối với loại hình chung cư thông thường. Vấn đề đặt ra là: Condotel là căn hộ kết hợp sở hữu, lưu trú và du lịch, vậy khi cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu căn hộ thì mục đích sở hữu là đất ở hay đất thương mại, dịch vụ. Nếu là đất ở kết hợp thương mại, dịch vụ thì Luật Đất đai 2013 về phân loại, xác định loại đất lại không có quy định về mục đích sử dụng này...Từ đó dẫn đến việc không thể triển khai các quy định về trình tự, thủ tục, hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở được quy định tại các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai. Theo đó, việc các địa phương vẫn còn lúng túng trong việc cấp giấy chứng nhận cho các dự án bất động sản nghỉ dưỡng là có cơ sở. 

Thêm vào đó, văn bản hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng chưa xác định rõ đối tượng được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản, chưa hướng dẫn rõ việc giấy chứng nhận quyền sở hữu sẽ được cấp cho chủ đầu tư dự án hay cho từng người mua căn hộ.

“Những vấn đề pháp lý đối với loại hình bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng còn quá nhiều khoảng trống. Pháp luật Việt Nam chưa nhất quán chính sách về đất đai với các bất động sản du lịch, dẫn đến việc chữa cháy bằng cách hướng dẫn sử dụng những quy định đối với các loại hình bất động sản sẵn có để giải quyết những loại hình bất động sản mới chưa được pháp luật quy định là điều không phù hợp. Từ đây cho thấy, nguyên nhân về rào cản pháp lý chính là yếu tố quan trọng nhất làm cản trở sự phát triển của loại hình bất động sản này...

Tóm lại, những khoảng trống trong pháp luật hiện nay đang là nguyên nhân lớn nhất khiến bất động sản nghỉ dưỡng vốn là ngành tiềm năng, đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước bị kìm hãm phát triển, hay phát triển thiếu định hướng bền vững.

Việc pháp luật chậm bắt kịp sự phát triển những loại hình BĐS du lịch đã định hình trong thực tiễn đã làm phát sinh các vấn đề phức tạp, tắc nghẽn, "vỡ trận" và cả sự nhập nhèm trong giao dịch mua bán, quyền sở hữu của các sản phẩm là BĐS du lịch được xây dựng trên đất ở mà không hình thành đơn vị ở. Nút thắt pháp lý của thị trường bất động sản du lịch nghỉ dưỡng vẫn chưa hoàn toàn được tháo gỡ, gây khó khăn, sự lúng túng trong công tác quản lý liên quan tới các sản phẩm bất động sản du lịch, sự thiếu thống nhất giữa các địa phương khi thực hiện thủ tục hành chính, xác định chế độ sử dụng đất, giải quyết các tranh chấp nếu có phát sinh và tắc nghẽn, mất niềm tin, rời bỏ thị trường, hoặc trì trê và tranh chấp giữa trong hoạt động đầu tư kinh doanh ở phân khúc bất động sản này của doanh nghiệp và nhà đầu tư, khách hàng các bên liên quan trong lĩnh vực này….Tất cả đang gây méo mó, cản trở sự phát triển của thị trường BĐS nghỉ dưỡng vốn rất tiềm năng tại Việt Nam.

 Định hướng tháo gỡ cần có

Nhu cầu hoàn thiện khung pháp lý về loại hình bất động sản nghỉ dưỡng hiện nay là nhu cầu cấp bách và cần thiết, đặc biệt là trong bối cảnh sửa đổi Luật Đất đai.

Theo đó, Luật Đất đai sửa đổi cần có những tên gọi, khái niệm về các loại bất động sản, các loại dự án bất động sản, làm cơ sở cho Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Du lịch tiếp tục triển khai những quy định cụ thể.

Luật Đất đai sửa đổi cũng cần bổ sung quy định liên quan về đất phát triển các loại hình bất động sản nghỉ dưỡng mới thuộc các trường hợp Nhà nước cho thuê đất. Ngoài ra, cần cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng là khách sạn, căn hộ - khách sạn, văn phòng lưu trú, biệt thự du lịch nghỉ dưỡng, căn hộ du lịch nghỉ dưỡng, nhà nghỉ du lịch và công trình khác (công trình phục vụ mục đích lưu trú, du lịch) trên đất thương mại, dịch vụ. 

Trong Thông báo Kết luận thanh tra số 1919/TB-TTCP ngày 04/11/2020, Thanh tra Chính phủ nhấn mạnh sau khi thanh tra các dự án BĐS nghỉ dưỡng ở nhiều địa phương, bao gồm cả Khánh Hòa, là: “đất ở không hình thành đơn vị ở” chưa có quy định tại pháp luật hiện hành.Mặc dầu vậy, Thanh tra Chính phủ cũng có kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương cần tập trung: “Khuyến khích thu hút đầu tư, phát triển du lịch, dịch vụ; không gây ách tắc dòng vốn đầu tư đã và đang phát triển mạnh, không gây xáo trộn đột biến ảnh hưởng đến thu hút đầu tư ở những địa phương đã thực hiện; hạn chế đến mức thấp nhất khả năng xảy ra rủi ro cho các nhà đầu tư; có giải pháp giải quyết đồng bộ mà trước hết là hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.

Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) đã có Văn bản hành chính hướng dẫn số 703/BTNMT-TCQLĐĐ, nhưng đây chỉ là văn bản của Bộ TN&MT, chưa phải là văn bản quy phạm pháp luật, quy định cụ thể về chế độ sử dụng đất đối với công trình xây dựng đa năng, kết hợp chức năng lưu trú. Các loại hình mới này có những đặc thù riêng, như vẫn có sở hữu chung, sở hữu riêng, có các nội dung về quản lý, sử dụng như nhà ở chung cư, nhưng pháp luật kinh doanh bất động sản vẫn chưa có quy định cụ thể về hình thức kinh doanh, loại hợp đồng áp dụng, vấn đề quản lý chỗ để xe, vấn đề bảo lãnh khi mua bán, vấn đề huy động vốn hoặc việc mua bán gắn với quyền kinh doanh sau mua bán.

Ngoài ra, tại Khu du lịch Bắc bán đảo Cam Ranh, UBND tỉnh Khánh Hòa đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho hơn 40 dự án. Trong số đó có đến 22 dự án đã được tỉnh này cấp theo hình thức "đất ở không hình thành đơn vị ở", như Dự án Sân golf và biệt thự sinh thái Cam Ranh của Công ty cổ phần đầu tư dầu khí Nha Trang, Hyatt Regency Cam Ranh Bay, Dự án Khu nghỉ dưỡng Cam Ranh Flower, Dự án Khu du lịch The Manna, Dự án Khu du lịch cao cấp Phát Đạt …Kết quả kiểm toán 2017 của Kiểm toán Nhà nước về công tác quản lý, sử dụng đất tại Khu du lịch Bắc bán đảo Cam Ranh đã chỉ ra rằng nội dung đất ở không hình thành đơn vị ở chưa phù hợp với Luật Đất đai và các quy hoạch chung. Theo đó, KTNN yêu cầu rà soát và có những tính toán để điều chỉnh quy hoạch cho phù hợp với quy định của pháp luật.

Như vậy, có thể nói, để tạo nền tảng vững chắc và động lực mới thúc đẩy tốc độ phát triển của các sản phẩm mới, củng cố niềm tin của khách hàng và nhà đầu tư đối với phân khúc thị trường này, Nhà nước cần sớm hoàn thiện sửa đổi, bổ sung cơ sở pháp lý của bất động sản du lịch trong Luật Đầu tư 2020 và Luật Đất đai 2013 và Luật Kinh doanh bất động sản…

Theo đó cần chú ý ưu tiên thực hiện xử lý về pháp lý và thực tiễn theo các hướng sau:

Thứ nhất, nên bổ sung các quy định cụ thể, chi tiết và thống nhất về khái niệm, bản chất và hình thức bất động sản du lịch nghỉ dưỡng; cơ chế quản lý, sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyền sở hữu tài sản cho người mua; các hình thức và điều kiện huy động vốn đầu tư…dựa trên việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế, phù hợp với thực tiễn Việt Nam. 

Thứ hai, những dự án đã được cấp Giấy chứng nhận theo loại hình đất ở tại nông thôn (đất ở không hình thành đơn vị ở), nhưng chưa triển khai xây dựng được phép chuyển sang đất thương mại dịch vụ.

Thứ ba, đối với các dự án đã xây dựng và hoàn thành nghiệm thu đưa vào sử dụng sẽ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tài sản trên đất theo hiện trạng đất ở tại nông thôn, thời hạn sử dụng lâu dài cho các nhà đầu tư thứ cấp (khách hàng mua biệt thự, căn hộ nghỉ dưỡng). Đồng thời, cơ quan chức năng theo thẩm quyền thực hiện điều chỉnh bổ sung quy hoạch sử dụng đất cho phù hợp thực tế và xu hướng triển vọng phát triển dài hạn của địa phương. Các dự án và sản phẩm BĐS được hợp thức hóa phải đóng bổ sung tiền chuyển đổi mục đích theo giá thị trường và thuế sử dụng đất hàng năm do địa phương ban hành.

Đồng thời, tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật khác và thống nhất quản lý của nhà nước có liên quan về đất đai, kinh doanh bất động sản và thủ tục đầu tư trong các luật liên quan và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm hài hòa lợi ích các bên, vừa giảm thời gian, giảm chi phí và gỡ khó cho doanh nghiệp, vừa đảm bảo lợi ích cho các nhà đầu tư thứ cấp, tạo môi trường đầu tư minh bạch trong đầu tư phát triển BĐS  nghỉ dưỡng…/.